Oud en nieuw

Misschien dat het tussen de knallende kurken en de ontploffende zevenklappers niet is opgevallen. Maar er is vannacht, klokslag 12 uur, iets bijzonders gebeurd. In een klap zijn ongeveer een half miljoen ambtenaren werknemer geworden. Voor hen geldt nu het arbeidsrecht.

Wil de laatste ambtenaar het licht uit doen?

Hoe kan dat? is werken voor de overheid niet iets heel anders dan werken in de marktsector?

Wat is er aan de hand?

De Wet normalisering rechtspositie ambtenaren is vandaag in werking getreden. Deze wet zorgt ervoor dat de meeste ambtenaren nu onder het arbeidsrecht vallen. De speciale ambtelijke rechtspositie en de aparte bestuursrechtelijke rechtsgang gelden niet meer.

Nu ook voor al uw ambtenarenzaken

Voor ambtenaren die genormaliseerd zijn, gelden nog wel bijzondere regels. Bijvoorbeeld op het gebied van integriteit. Ze blijven zelfs ambtenaar heten, en er blijft zelfs een Ambtenarenwet bestaan. Maar in de kern zijn het werknemers, waarvoor dezelfde basisregels gelden als voor werknemers van niet-overheden. Net als in de marktsector, moet nu de burgerlijke rechter oordelen over geschillen tussen deze ambtenaren en hun werkgever. Ook over hun ontslag.

Hoe hebben ze dat gedaan?

In de normaliseringswet is bepaald dat bestaande ambtelijke aanstellingen automatisch zijn omgezet in arbeidsovereenkomsten. Onderhandelingen, wilsovereenstemming of een handtekening van de betrokken werkgevers en ambtenaren waren daar niet voor nodig. Dat moet normaal wel. Om allerlei gedoe en problemen te voorkomen, is de keuze gemaakt om in de wet vast te leggen dat er voor ambtenaren een arbeidsovereenkomst geldt vanaf 1  januari 2020.

Het is misschien gek om ambtenaren bij wet een arbeidsovereenkomst op te dringen. Wel bepaalt de wet ook dat die overeenkomst dezelfde inhoud heeft als voor 2020. De overheidswerknemers hebben dus dezelfde functie, dezelfde arbeidsomvang en hetzelfde salaris dat ze altijd al hadden. Ook andere bestaande afspraken en toezeggingen blijven van kracht. Alleen is de basis daarvan veranderd: een overeenkomst in plaats van een aanstellingsbesluit.

Juist omdat er voor die 500.000 genormaliseerden in wezen niets verandert, is het sluiten van arbeidsovereenkomsten met alle toeters en bellen wellicht wat overdreven.

Zoek de verschillen

Waarom is er eigenlijk genormaliseerd? Daar zijn allerlei redenen voor te geven. In essentie is het zo dat ook voor 2020 de verschillen tussen ambtenaren en werknemers met een lampje te zoeken waren. Afgezien van de aparte rechtspositie en procedures dan.

Op veel gebieden zijn de regels voor ambtenaren en werknemers sinds 1980 al sterk naar elkaar toegegroeid. Onder meer werkgeversaansprakelijkheid, stakingsrecht, medezeggenschap en sociale zekerheid zijn grotendeels gelijkgetrokken. Daarmee is de normaliseringswet niet meer dan een laatste stap in een al veel langer lopend proces. Uiteindelijk is de principiële keuze gemaakt om gelijke gevallen gelijk te gaan behandelen. Werknemers en ambtenaren verschilden nog onvoldoende van elkaar, zo was de gedachte.

Op het eerste gezicht is een tweezijdige arbeidsovereenkomst iets heel anders dan een eenzijdig genomen aanstellingsbesluit. Aan zo’n eenzijdige aanstelling gaan echter ook een sollicitatieprocedure en een arbeidsvoorwaardengesprek vooraf. Tussen de ambtenaar en overheid ontstaat ook een akkoord over werk en arbeidsvoorwaarden, net als bij werknemers. De eenzijdigheid van de aanstelling is misschien geen schijn, maar in ieder geval alleen maar vorm. Ambtenaren  hebben feitelijk gewoon ingestemd met hun benoeming, en verschillen wat dat betreft eigenlijk niet van werknemers.

Voelt de gemiddelde bediende zich hier gelijkwaardige contractspartij ?

Bovendien zitten er in de contractuele relatie tussen werkgevers en werknemers juist weer veel eenzijdige elementen. De werkgever is de baas. Of zoals de wet het zegt: de werknemer staat onder het gezag van de werkgever. Heel veel werknemers zullen niet of nauwelijks beseffen dat zij formeel een gelijkwaardige contractspartij zijn van ‘de baas’. Werkgevers wil is wet.

Aanstellerij?

Belangrijker lijkt mij dat de ambtelijke aanstelling niet (langer) noodzakelijk is om de integriteit, onafhankelijkheid en loyaliteit van overheidsdienaren te garanderen. Dat was misschien zo in 1929, toen de vorige Ambtenarenwet werd ingevoerd. Toen was het gewone arbeidsrecht nog niet echt goed ontwikkeld. Destijds was het handig om zowel  de rechten en de plichten van de ambtenaar apart vast te leggen. In mijn oratie ga ik op die geschiedenis in.

Ambtelijke status: museumstuk?

Het arbeidsrecht is de kinderschoenen inmiddels ontgroeid. Ook werknemers kunnen niet naar willekeur worden ontslagen. Sinds 2105 lijkt het civiele ontslagrecht zelfs sterk op het ambtelijke, omdat een werkgever nu een specifieke ontslaggrond moet aantonen.

Verder waren er al voor 2020 talloze werknemers die, met hart en ziel, het openbaar belang dienden. Bijna alle medewerkers in de zorg zijn sinds jaar en dag werknemer.  Een groot deel van het onderwijzend personeel ook. Medewerkers van het Uwv en de Svb zijn al jaren werkzaam op basis van een arbeidsovereenkomst. Het is een misvatting dat alleen ambtenaren met ambtelijke rechtsbescherming de publieke zaak goed zouden kunnen dienen. Dat kan ook prima onder het arbeidsrecht.

Dat geldt eens te meer nu de nieuwe Ambtenarenwet extra normen bevat voor overheidswerknemers. Ambtenaren worden ‘werknemers speciaal’. Net als advocaten of artsen in loondienst hebben ze een arbeidsovereenkomst. Aanvullend geldt er een aantal wettelijke gedragsregels, omdat zij een bijzondere en belangrijke taak vervullen. Zelfs voor bankiers geldt tegenwoordig zo’n regime. Zij hebben een arbeidsovereenkomst. Ze moeten echter ook een eed afleggen en zijn wettelijk verplicht het belang van de klant te dienen. Niet alleen dat van zichzelf of de bank.

Natuurlijk gaan er dingen mis, niet in de laatste plaats bij banken. Maar ook onder overheidsmedewerkers bevinden zich rotte appels. Dat ligt niet aan het onderliggende systeem.

Wat merken we ervan?

De verschillen tussen ambtenaren en werknemers waren al klein. Die zijn vandaag nog kleiner geworden. Vooral op het eerste gezicht is de normalisering van een half miljoen ambtenaren spectaculair. De manier waarop dat gebeurt is dat ook wel. Maar in wezen verandert er niets.

De komende maanden wordt het toch nog wel spannend. Er gaan vast en zeker meningsverschillen ontstaan over de vertaling van ambtelijke afspraken in arbeidsrechtelijke. Rond de interpretatie van en binding aan cao’s zal er nog veel te doen zijn. Op detailniveau zijn er wel allerlei verschilletjes. Dat is echter meer een kwestie van techniek. Het is niet zo dat de publieke zaak nu is uitgeleverd aan op geld en bloed beluste huurlingen, zoals werknemers in ambtelijke angstdromen ook eens zijn betiteld.

Grosso modo is de normalisering meer een nachtkaars dan een mega romeinse kaars. Uiteraard vraag je je zelf wel af waarom er zo veel moeite is gedaan om een wet in te voeren die zo weinig (knal- en licht)effect heeft verandert.

Een heel goed (en normaal) 2020 gewenst!

Share

Er is er een jarig

Vandaag ben ik jarig. Daarom heb ik mezelf op een vrije dag getrakteerd. Ter verhoging van de feestvreugde ook een zaak waarin een verjaardag centraal staat.

Eigenlijk is die zaak niet zo feestelijk. Iemand raakt gewond in het verkeer, terwijl ze gebak ophaalt om collega’s te trakteren.  Vervolgens is de vraag of de werkgever de schade als gevolg van het ongeluk moet vergoeden. De Centrale Raad van Beroep oordeelt in zijn uitspraak van 16 augustus 2002 dat de werkgever moet betalen.

Wat was er aan de hand?

Het slachtoffer is werkzaam bij de Gemeente Utrecht. Op 3 september 1998 krijgt ze opdracht van  haar leidinggevende om gebak te gaan halen. Hij wil de afdeling namelijk trakteren op gebak.

Blijkbaar is dat nogal een boodschap. Misschien gaat het om heel veel taartjes. Of staat de chef erop dat ze bij een speciale bakkerij moeten worden gehaald, helemaal aan de andere kant van Utrecht. Hoe het ook zij: ze wordt er samen met een collega op uit gestuurd. Met een dienstauto.

Helaas krijgen ze onderweg een verkeersongeluk. En de medwerkster die hier centraal staat, raakt flink geblesseerd. Ze is arbeidsongeschikt. Daarom vraagt ze de gemeente om haar inkomensschade te vergoeden. De arbeidsongeschiktheid is immers bij het uitoefenen van haar werkzaamheden ontstaan.

Wat zijn de regels?

Ambtenaren die het slachtoffer worden van een dienstongeval hebben recht op aanvulling van hun ziekte- en arbeidsongeschiktheidsuitkering. Ook hebben ze recht op vergoeding van medische kosten die niet zijn gedekt door door hun zorgverzekering.

In het Utrechtse Algemeen Ambtenarenreglement (AAR) is geregeld hoe hoog die aanspraken precies zijn. En wanneer een ongeluk als dienstongeval kan worden gezien. Niet alles wat tijdens werktijd misgaat is een dienstongeval. Het werk moet de oorzaak zijn. Of het werk moet onder bijzondere omstandigheden zijn verricht, en die hebben dan tot de schade geleid.

Art. 70, 80e en 80j AAR:

Een ongeval van de ambtenaar dat (a) in overwegende mate zijn oorzaak vindt in de aard van de hem opgedragen werkzaamheden of in de bijzondere omstandigheden waaronder deze moesten worden verricht en (b) niet aan zijn schuld of nalatigheid is te wijten.

In verschillende overheidssectoren en bij verschillende overheidswerkgevers gelden telkens weer net iets andere regels over dienstongevallen. De gemeenschappelijke kern is wel dat de ambtenaar het slachtoffer moet zijn geworden van een bijzonder werkgerelateerd gevaar. Verder mag het ongeluk niet zijn veroorzaakt door de eigen schuld van de ambtenaar.

Of de werkgever een verwijt valt te maken, is niet beslissend. Ook als de werkgever niets had kunnen of moeten doen om de schade te voorkomen, kan er toch sprake zijn van een dienstongeval.

In mijn oratie ga ik dieper op de regels over dienstongevallen en beroepsziekten in.

Wat vindt de gemeente?

De gemeente Utrecht ziet het gebeurde niet als een dienstongeval. In de eerste plaats is er discussie mogelijk over de vraag of deze gemeente-ambtenaar wel aan het werk was. Ze is namelijk taartjes aan het kopen. Ook is het de vraag of dat nu per se met een dienstauto moest gebeuren. Het is, samengevat, de vraag of zij wel bezig was met voor de uitoefening van haar werkzaamheden noodzakelijke activiteiten.

In de loop van de procedure laat de gemeente deze punten rusten. Daar valt ook veel voor te zeggen. Het slachtoffer handelde namelijk in opdracht van haar (jarige) chef. Bovendien is trakteren, zeker voor leidinggevenden, geen simpele aardigheid. De collega’s verwachten het ook. Ook als staat het niet in het AAR of in de functie-omschrijving, op zijn minst is het een sociale verplichting.

De gemeente vindt echter dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden. Het gaat om een gewoon verkeersongeluk. Een alledaags gevaar. Iedereen, ambtenaar of niet, aan het werk of niet, had het kunnen overkomen. Deze Utrechtse ambtenaar had gewoon pech op wat een feestelijke dag had moeten zijn.

It’s dangerous out there…

De Centrale Raad van Beroep ziet dat anders. Hij ziet deelnemen aan het verkeer als een enorm gevaarlijke activiteit. Als de werkgever een ambtenaar verplicht om zich in het verkeer te mengen. stelt hij die aan een bijzonder risico bloot.

Als dat risico zich verwezenlijkt, zoals hier, is de ambtenaar het slachtoffer geworden van een dienstongeval. Omdat niet is gebleken dat zij zelf onvoorzichtig is geweest, komt de . schade voor vergoeding in aanmerking.

Omdat ook niet is gebleken dat de werkgever fouten heeft gemaakt, is die vergoeding wel beperkt. De ambtenaar heeft alleen recht op de posten die in het AAR zijn genoemd. Voor volledige schadevergoeding moet de werkgever een verwijt zijn te maken. En dat is ook weer niet het geval.

Wat leren we ervan?

Feestjes op het werk kunnen soms nare gevolgen hebben. Personeelsfeestjes kunnen soms uit de hand lopen. Zie bijvoorbeeld mijn blog Waar is het feestje. Zelfs een simpele verjaarstraktatie kan ervoor zorgen dat werkgever en een werknemer is een juridisch mijnenveld belanden.

Wat deze zaak ook duidelijk maakt is dat de rechter het verkeer heel erg gevaarlijk vindt. Niet alleen de Centrale Raad van Beroep overigens, maar ook de Hoge Raad. Die vindt dat een werkgever zijn werknemers moet verzekeren als hij ze in een voertuig de weg op stuurt. Wat dat betreft is er geen verschil tussen ambtenaren bij de overheid en werknemers in de marktsector.

Onbekommerd een feestje vieren op de werkvloer, het kan eigenlijk niet goed. Een werknemer moet worden beschermd en alom dreigen risico’s en aansprakelijkheden. Dat gezegd hebbend, ga ik er toch maar een feestelijke dag van proberen te maken.

Share

Nieuwe lente of herfsttij voor de ambtenarij?

Het wetsvoorstel normalisering van de ambtelijke rechtspositie is in februari door de Tweede Kamer aangenomen. Wanneer het voorstel ook door de Eerste Kamer komt treedt de wet normalisatie rechtspositie ambtenaren waarschijnlijk in werking op 1 januari 2017.

P1000638

Wat gaat er dan voor de rechtspositie van ambtenaren veranderen en wie vallen er wel en niet onder deze nieuwe wet? Over deze en andere vragen heb ik op 6 maart voor de Albeda Leerstoel op het CAOP een lunchcollege gehouden.  Wie valt er wel onder normalisering en wie niet?

Ambtnaar of werknemer, het maakt niet veel verschil. Toch is er werk aan de winkel als de wet doorgaat. Veel wetgeving moet eerst worden aangepast. Op het moment dat je de huidige rechtspositieregelingen vervangt door cao’s dan verandert er nogal wat. Voor binding aan van cao’s moet je lid zijn van een cao-partij. In de marktsector is een incorporatiebeding  gebruikelijk maar bij ambtenaren is dat onbekend. De huidige regelingen worden in de wandeling dan wel cao’s genoemd, maar werken simpelweg direct door. Het zijn immers wetten.

Klik hier voor een korte samenvatting.  Het college staat ook op youtube. Bekijken kan dus ook (ik begin in dit filmpje na een halve minuut met mijn verhaal).

Share

Beestenboel

P1000620Veel mensen zullen Blijdorp vooral kennen als de dierentuin waar gorilla Bokito ooit heftig huis hield. In de kringen van ambtenarenrechtspecialisten is de Rotterdamse Diergaarde om andere redenen beroemd. In 2007 moest de Centrale Raad van Beroep zich buigen over de vraag of een Blijdorpmedewerker een ambtenaar was, of een werknemer. In de uitspraak van 6 september 2007 (JB 2007, 227 en TAR 2007/196) verkent de Raad de grenzen van het ambtenaarschap.

Op het eerste gezicht: een gewoon geval

In 2001 is een mevrouw gaan werken bij de Diergaarde Blijdorp. Destijds had de gemeente Rotterdam nog een heel belangrijke invloed op de dierentuin. Ze werd aangesteld als ambtenaar in dienst van de stichting die de dierentuin runde. Die constructie was eigenlijk het enige bijzondere. Ze gaat in de winkel aan de slag en dat gaat in het allereerste begin prima.

Zoals dat helaas bij wel meer werknemers (en ambtenaren) gebeurt, gaat het mis zodra ze ziek uitvalt. Er ontstaan meningsverschillen  tussen haar en haar leidinggevenden over de re-integratie. Zij voelt zich nog niet in staat tot het maken van volledige werkdagen. De werkgever verwijt haar onder meer een ‘negatieve uitstraling’ te hebben. Kortom: ze is eigenlijk niet ziek en als dat al zo is, doet ze er te weinig aan om te herstellen. Uiteindelijk meldt zij zich volledig ziek. Blijdorp ziet dat als werkweigering. Onder verwijzing naar het Rotterdamse ambtenarenreglement wordt ze per 1 mei 2004 ontslagen.

Onverwachte complicaties

In de loop van de gerechtelijke procedure tegen het ontslag duiken er merkwaardige complicaties op. De vraag rijst of de winkelmedewerkster wel een ambtenaar is. Is dat niet het geval, dan mag niet de ambtenarenrechter oordelen over het ontslag. De zaak moet dan naar de kantonrechter, die over arbeidsovereenkomsten en het einde ervan oordeelt.

Er is een benoemingsbesluit, de winkelmedewerkster zelf dacht dat ze ambtenaar was en ook de werkgever dacht dat toen ze haar ontsloeg. Maar dat blijkt onvoldoende. De wet eist dat een ambtenaar ‘in openbare dienst’ werkzaam is. Dat kan als je werkt voor een publieke organisatie zoals een ministerie, provincie of gemeente. Dat kan ook als je voor een instelling die in een privaatrechtelijke vorm is gegoten, zoals een vereniging of een stichting, werkt. Die instelling moet dan wel door een publieke organisatie beheerst worden. Er moet sprake zijn van overwegende overheidsinvloed.

Bijvoorbeeld: de overheid benoemt en ontslaat het bestuur, stelt de begroting op, keurt de jaarcijfers goed (of af) en bemoeit zich ook met de dagelijkse gang van zaken. In feite is de private vorm dan maar schijn, en gaat het in wezen om een overheidsinstelling.

Gedaanteverandering

Het probleem, de complicatie, is dat de stichting Blijdorp tussen 2001 en 2004 van karakter is veranderd. De statuten werden aangepast. Met als gevolg dat zaken als bestuursbenoeming en jaarstukken niet langer door de gemeente gebeurden. De gemeente verloor de macht binnen de dierentuin, al behield ze nog wel een zekere invloed. Dat vond de rechter echter onvoldoende om de stichting nog tot de publieke dienst te rekenen.

Als je die conclusie consequent doortrekt, is betrokkene geen ambtenaar meer. Het gevolg daarvan zou zijn dat de winkelmedewerkster met haar zaak bij de verkeerde rechter is aangeland. Het zou opnieuw moeten, bij een andere instantie. En dat drie-en-een-half jaar na het ontslag, zonder dat haar voor haar ontslag was verteld dat ze geen ambtenaar meer was. Die consequentie is de Raad ook te gortig. Voor deze ene keer acht hij zich bevoegd om te oordelen over een niet-ambtenaar.

Het ontslagbesluit wordt vervolgens vernietigd. De historie vermeldt niet hoe het verder is gegaan. Het zou zo maar kunnen dat de medewerkster alsnog, op een andere grond, is ontslagen. En dat de kantonrechter daarna over dat ontslag heeft geoordeeld.

Wat leren we ervan?

Het verschil tussen ambtenaren (eenzijdig benoemd door overheidsinstelling) en werknemers (werkzaam op basis van een tweezijdig arbeidscontract) lijkt simpel. Dat valt dus tegen. En dat kan soms tot lastige grenscomplicaties leiden.

Je zou ook kunnen zeggen dat het verschil wel meevalt. Blijkbaar kunnen dezelfde taken prima –  of in dit geval dan:  niet zo prima – door ambtenaren of werknemers worden verricht. Het omgekeerde kan overigens ook: veel overheidsinstellingen, onder meer het Uwv, hebben werknemers en geen ambtenaren in dienst om hun taken te verrichten.

Het verschil is in feite niet meer dan een formaliteit. Betrokkenen zelf merken er niets van of ze ambtenaar zijn, of werknemer. Achteraf pas, als de juristen er bij worden gehaald wordt het lastig. Het onlangs door de Tweede Kamer aanvaarde wetsvoorstel om de aparte rechtspositie voor ambtenaren af te schaffen sluit mooi bij aan bij de gedachte dat het verschil meer schijn is dan wezen. Vanaf 2017 worden de meeste ambtenaren werknemers.

P1000619Nu valt er voor en tegen dat wetsvoorstel veel te zeggen. Het valt echter lastig vol te houden dat het verkopen van pluchen bokitootjes een typische overheidstaak is, die uitsluitend door overheidsdienaren met een speciale wettelijke status zou mogen worden verricht.

Share