Misschien dat het tussen de knallende kurken en de ontploffende zevenklappers niet is opgevallen. Maar er is vannacht, klokslag 12 uur, iets bijzonders gebeurd. In een klap zijn ongeveer een half miljoen ambtenaren werknemer geworden. Voor hen geldt nu het arbeidsrecht.
Hoe kan dat? is werken voor de overheid niet iets heel anders dan werken in de marktsector?
Wat is er aan de hand?
De Wet normalisering rechtspositie ambtenaren is vandaag in werking getreden. Deze wet zorgt ervoor dat de meeste ambtenaren nu onder het arbeidsrecht vallen. De speciale ambtelijke rechtspositie en de aparte bestuursrechtelijke rechtsgang gelden niet meer.
Voor ambtenaren die genormaliseerd zijn, gelden nog wel bijzondere regels. Bijvoorbeeld op het gebied van integriteit. Ze blijven zelfs ambtenaar heten, en er blijft zelfs een Ambtenarenwet bestaan. Maar in de kern zijn het werknemers, waarvoor dezelfde basisregels gelden als voor werknemers van niet-overheden. Net als in de marktsector, moet nu de burgerlijke rechter oordelen over geschillen tussen deze ambtenaren en hun werkgever. Ook over hun ontslag.
Hoe hebben ze dat gedaan?
In de normaliseringswet is bepaald dat bestaande ambtelijke aanstellingen automatisch zijn omgezet in arbeidsovereenkomsten. Onderhandelingen, wilsovereenstemming of een handtekening van de betrokken werkgevers en ambtenaren waren daar niet voor nodig. Dat moet normaal wel. Om allerlei gedoe en problemen te voorkomen, is de keuze gemaakt om in de wet vast te leggen dat er voor ambtenaren een arbeidsovereenkomst geldt vanaf 1 januari 2020.
Het is misschien gek om ambtenaren bij wet een arbeidsovereenkomst op te dringen. Wel bepaalt de wet ook dat die overeenkomst dezelfde inhoud heeft als voor 2020. De overheidswerknemers hebben dus dezelfde functie, dezelfde arbeidsomvang en hetzelfde salaris dat ze altijd al hadden. Ook andere bestaande afspraken en toezeggingen blijven van kracht. Alleen is de basis daarvan veranderd: een overeenkomst in plaats van een aanstellingsbesluit.
Juist omdat er voor die 500.000 genormaliseerden in wezen niets verandert, is het sluiten van arbeidsovereenkomsten met alle toeters en bellen wellicht wat overdreven.
Zoek de verschillen
Waarom is er eigenlijk genormaliseerd? Daar zijn allerlei redenen voor te geven. In essentie is het zo dat ook voor 2020 de verschillen tussen ambtenaren en werknemers met een lampje te zoeken waren. Afgezien van de aparte rechtspositie en procedures dan.
Op veel gebieden zijn de regels voor ambtenaren en werknemers sinds 1980 al sterk naar elkaar toegegroeid. Onder meer werkgeversaansprakelijkheid, stakingsrecht, medezeggenschap en sociale zekerheid zijn grotendeels gelijkgetrokken. Daarmee is de normaliseringswet niet meer dan een laatste stap in een al veel langer lopend proces. Uiteindelijk is de principiële keuze gemaakt om gelijke gevallen gelijk te gaan behandelen. Werknemers en ambtenaren verschilden nog onvoldoende van elkaar, zo was de gedachte.
Op het eerste gezicht is een tweezijdige arbeidsovereenkomst iets heel anders dan een eenzijdig genomen aanstellingsbesluit. Aan zo’n eenzijdige aanstelling gaan echter ook een sollicitatieprocedure en een arbeidsvoorwaardengesprek vooraf. Tussen de ambtenaar en overheid ontstaat ook een akkoord over werk en arbeidsvoorwaarden, net als bij werknemers. De eenzijdigheid van de aanstelling is misschien geen schijn, maar in ieder geval alleen maar vorm. Ambtenaren hebben feitelijk gewoon ingestemd met hun benoeming, en verschillen wat dat betreft eigenlijk niet van werknemers.
Bovendien zitten er in de contractuele relatie tussen werkgevers en werknemers juist weer veel eenzijdige elementen. De werkgever is de baas. Of zoals de wet het zegt: de werknemer staat onder het gezag van de werkgever. Heel veel werknemers zullen niet of nauwelijks beseffen dat zij formeel een gelijkwaardige contractspartij zijn van ‘de baas’. Werkgevers wil is wet.
Aanstellerij?
Belangrijker lijkt mij dat de ambtelijke aanstelling niet (langer) noodzakelijk is om de integriteit, onafhankelijkheid en loyaliteit van overheidsdienaren te garanderen. Dat was misschien zo in 1929, toen de vorige Ambtenarenwet werd ingevoerd. Toen was het gewone arbeidsrecht nog niet echt goed ontwikkeld. Destijds was het handig om zowel de rechten en de plichten van de ambtenaar apart vast te leggen. In mijn oratie ga ik op die geschiedenis in.
Het arbeidsrecht is de kinderschoenen inmiddels ontgroeid. Ook werknemers kunnen niet naar willekeur worden ontslagen. Sinds 2105 lijkt het civiele ontslagrecht zelfs sterk op het ambtelijke, omdat een werkgever nu een specifieke ontslaggrond moet aantonen.
Verder waren er al voor 2020 talloze werknemers die, met hart en ziel, het openbaar belang dienden. Bijna alle medewerkers in de zorg zijn sinds jaar en dag werknemer. Een groot deel van het onderwijzend personeel ook. Medewerkers van het Uwv en de Svb zijn al jaren werkzaam op basis van een arbeidsovereenkomst. Het is een misvatting dat alleen ambtenaren met ambtelijke rechtsbescherming de publieke zaak goed zouden kunnen dienen. Dat kan ook prima onder het arbeidsrecht.
Dat geldt eens te meer nu de nieuwe Ambtenarenwet extra normen bevat voor overheidswerknemers. Ambtenaren worden ‘werknemers speciaal’. Net als advocaten of artsen in loondienst hebben ze een arbeidsovereenkomst. Aanvullend geldt er een aantal wettelijke gedragsregels, omdat zij een bijzondere en belangrijke taak vervullen. Zelfs voor bankiers geldt tegenwoordig zo’n regime. Zij hebben een arbeidsovereenkomst. Ze moeten echter ook een eed afleggen en zijn wettelijk verplicht het belang van de klant te dienen. Niet alleen dat van zichzelf of de bank.
Natuurlijk gaan er dingen mis, niet in de laatste plaats bij banken. Maar ook onder overheidsmedewerkers bevinden zich rotte appels. Dat ligt niet aan het onderliggende systeem.
Wat merken we ervan?
De verschillen tussen ambtenaren en werknemers waren al klein. Die zijn vandaag nog kleiner geworden. Vooral op het eerste gezicht is de normalisering van een half miljoen ambtenaren spectaculair. De manier waarop dat gebeurt is dat ook wel. Maar in wezen verandert er niets.
De komende maanden wordt het toch nog wel spannend. Er gaan vast en zeker meningsverschillen ontstaan over de vertaling van ambtelijke afspraken in arbeidsrechtelijke. Rond de interpretatie van en binding aan cao’s zal er nog veel te doen zijn. Op detailniveau zijn er wel allerlei verschilletjes. Dat is echter meer een kwestie van techniek. Het is niet zo dat de publieke zaak nu is uitgeleverd aan op geld en bloed beluste huurlingen, zoals werknemers in ambtelijke angstdromen ook eens zijn betiteld.
Grosso modo is de normalisering meer een nachtkaars dan een mega romeinse kaars. Uiteraard vraag je je zelf wel af waarom er zo veel moeite is gedaan om een wet in te voeren die zo weinig (knal- en licht)effect heeft verandert.
Een heel goed (en normaal) 2020 gewenst!
